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【环境观察】中央经济工作会议发出最严厉警告  

2014-12-16 13:29:56|  分类: 国家时政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2014-12-16 12:52阅读(13)评论(0)

【环境观察】

经济新常态与“生态环境上限”

——中央经济工作会议发出最严厉警告


文/李志青


中央经济工作会议如期召开,在众多看点里,尤其值得注意的一点是“从资源环境约束看,过去能源资源和生态环境空间相对较大,现在环境承载能力已经达到或接近上限,必须顺应人民群众对良好生态环境的期待,推动形成绿色低碳循环发展新方式。”其中最为关键的一句话是“现在环境承载能力已经达到或接近上限”,这是中央对生态环境的承载能力首次用了“上限”二字,纵观报告全文,对消费没有用“上限”,对投资也没有用“上限”,对国际形势更没有用到“上限”,而惟独对环境承载能力用了“上限”一词,这实则是中央在研判当前生态环境保护形势后,所发出的有史以来最为严厉的警告,尽管这样的严厉警告用词不多,但正确理解其中的含义却事关全局,关涉到各项经济工作的成效。

第一,环境承载能力为何会从“空间较大”变为“达到或接近上限”

就在去年,2013年的中央经济工作会议对生态环境保护形势的定性还是“生态环境恶化”,尽管使用了“恶化”一词,但似乎并没有真正触及生态环境保护形势的严峻性,本质上还属于“能源资源和生态环境空间相对较大”的范畴,那么为何时隔一年之后,中央经济工作会议便对生态环境保护的形势重新做了一个判断,认为能源资源和生态环境的空间已经不大,也就是“达到或接近上限”。事实上,形势判断上的转变来自于几大因素。

其一,生态环境“持续”恶化;尽管2014年度的各项环境污染及相关指标尚未统计出来,但从现有的信息看,环境质量在量上和结构上的进一步恶化已经难以避免,尤其是经济进入新常态的转折期,既要促使经济结构的转型,同时又要面临产能回调的挑战,环境污染的存量和增量都将持续发力,使得生态环境质量在短期内仍无望好转,这样的结果也许恰恰是与中央在2013年对环境保护政策效果的期望有所不同,那就是,即便在当下我们立刻全力推进各项环境保护政策,进行各项积极的制度建设,那也无法从根本上扭转生态环境质量持续恶化的趋势,这是生态环境承载能力“达到或接近上限”的客观背景;

其二,生态环境意识逐渐提高;在2014年,生态环境持续恶化的一个体现是,大规模生态环境污染事件频发,这样的事件已经呈现出从点到面,从局部向总体扩散的趋势,尤其是发生了覆盖面极广、持续时间极长的“雾霾”污染事件,这一方面固然警醒了各级政府,另一方面,更加重要的是,也教育了公众,无论是在客观上(带来巨大的社会成本),还是在主观上(影响了公众的认知和心理),社会的承受能力都已经接近极限。简言之,全社会的生态环境保护意识空前高涨,这是生态环境承载能力“达到或接近上限”的主观背景;

其三,国际能源环境形势出现不利的发展趋势;2014年首提“上限论”的另一个重要背景是年中开始,国际油价大幅下滑,油价的过度下滑并不是好事情,对国民经济如此,对生态环境保护也一样,如果说,之前我们的生态环境恶化面前还有一道经济上的屏障,即“高油价”,那么现在,这道屏障已经不复存在,而其他的屏障,譬如行政和法律的,短期内也无法及时发挥效用。这个道理是在油价9连跌之后,才被我们逐步认识到的,从而也才有了“加燃油税”措施的出台。事实上,如果再提前一点加税的话,可能现在的效果会更好。但油价9连跌已经既成事实,影响和损害都已经造成,在此情况下,污染排放提速,生态环境质量加速下滑,环境承载能力的“达到或接近上限”自然就成为新形势下的务实判断了。

第二,环境承载能力的“上限”不等同于“极限”

从上可知,正是各种主客观因素的变化,才形成当下中央经济工作会议判断的重要出发点,但与此同时,如何确切解释环境承载能力的“上限”呢?对此,笔者认为过犹不及,既要重视生态环境保护的紧迫性,又要秉持一般均衡的理念,将“上限”放到一个正常的空间来理解。

“上限”不等于“极限”,“达到或接近上限”的完整解读应该是,目前的发展模式继续持续下去,环境承载能力将在未来若干年内失去挖掘的空间,至于具体是多少年,应该不会太长,大概在10-15年左右,也就是2025-2030年左右;这个判断的主要依据是,无论我们如何调整发展模式,物质和环境资源消耗的自然规律都将使我们的利用总量在这段时期内达到峰值,正如近期中国政府在《中美气候变化联合声明》中所提出的,2030年将是中国碳排放的峰值年份,从同根同源和相关性角度看,碳排放的峰值年份其实也正是其他污染物的大概峰值年份,所以,在“达到或接近上限”后,距离环境承载能力的极限水平,留给我们的时间约为10-15年左右,如果在这个期间我们无法想尽一切办法扭转恶化趋势的话,就有可能在生态环境上首先翻船,然后危及社会经济整体。

第三,环境承载能力“达到或接近上限”后的应对之策

中央经济工作会议就生态环境发展形势提出如此严厉的警告之后,首当其冲的自然就是应对战略和政策了,其中两方面至关重要,一是降低社会经济发展对环境承载能力的需求;二是扩大和提高环境承载能力的水平,也就是从供求两方面来扩大生态环境的利用空间。问题是,究竟向谁要空间呢?

一般意义上,生态环境的利用空间有两个来源,一是环保监管,二是调整结构,前者主要侧重于末端治理,后者则是源头治理,两者相辅相成,就此而言,我们要推进经济新常态的建设,以及推行各项改革措施,其实正是从提高发展效率的角度来向资源生态环境要空间,在环境承载能力“达到或接近上限”的条件下,任何旨在提高效率的政策,都可以理解为是一种“环保导向型”的政策。此外,环保本身的政策也很重要,总体上看,过去30多年里,环保的政策力度有些偏弱,现在正在加强,但在很多领域仍需进一步改善,原因在于,一则阻力不小,二则能力欠缺。虽然我们能够理解效率和监管的重要性,但同样的,这两点也正好是生态环境保护的两大约束,也就是说,长期内的调整必定是有效的,均衡的,但中短期内,无法通过迅速提高效率和改进监管水平来“出清”生态环境的空间市场。因此,我们必须找到第三条道路,这就是向外要生态环境的空间

以往,对外开放的最大意义都在于引进,无论是引进了资本,还是引进了污染,但从2014年开始,突然之间,我们发现,对外开放的内涵发生了改变,从引进变为流出,资本开始净流出,随之带来的一种可能是,我们能否向外要生态环境的空间,向外要环境承载能力,正如资本的净流出来得很突然一样,生态环境资源的引入其实并非不可能,至少从西方的经验看,随着资本的流出,环境污染也必然是流出的,只不过,时至今日,我们已经很难像当初西方国家那样,用“简单粗暴”的方法就可以通过投资来转移污染了,我们要做的是,通过改善资本流入国的生态环境来扩大整体的环境承载能力。也就是说,我们在推动资本流出的同时,采用相对先进的生态环境保护技术来帮助资本流入国实现更好的可持续发展,进而用先进的、高效的产能来取代国内落后的、低效的产能,实现内外在生态环境保护上的齐头并进。譬如,在“一路一带”的建设过程中,我们可以在基础设施建设,生态环境技术转移等方面将“一路一带”建设成绿色生态的经济带,事实上,“一路一带”的沿途国家恰恰大都是生态环境较为脆弱的国家,如果能够通过“走出去”的战略加强当地的生态环境保护,那么无疑也将最终提高区域整体生态环境的承载能力,最终产生的实际效果,也就是提高了我们自身的生态环境承载能力。

从环境承载能力的角度出发,我们可以理解,体现为密集出台改革措施的经济新常态,其本质就是要缓解经济发展与环境承载能力之间的紧张关系,为社会经济的发展争取更多的空间,否则,我们的转型和发展并没有取得成功的绝对把握。

(李志青 复旦大学环境经济研究中心 副主任)

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